资管行业的功能监管框架:国际经验与中国实践

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2018-05-14 10:38:47 第一财经日报 评论 字号 繁体中文 关闭 收藏 打印 复制

  资管行业的功能监管框架: 国际经验与中国实践

  记者 巴曙松 王琳

  [ 目前,中国证监会和中国银行保险监督委员会监管体系下的资产管理规模各占资产管理总规模的一半,而近年银行体系的资产管理业务快速扩张,其“刚性兑付”的特点形成了实质上的“影子银行”风险,需要结合银行信贷业务的监管纳入宏观审慎管理框架进行规范,因此在功能监管基础上的分机构监管存在合理性 ]

  近年来,中国资产管理行业经历了爆发式增长,但因机构监管下的监管标准不统一,逐步暴露出局部监管空白、监管套利以及影子银行风险加剧等风险隐患。在此背景下,2017年11月17日中国人民银行会同当时的三会一局起草《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》正式向社会公开征求意见,2018年3月28日《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(下称《指导意见》)获得中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过。《指导意见》提出对金融机构的资产管理业务要遵循机构监管与功能监管相结合的监管理念,实现对各类机构开展资产管理业务的全面、统一覆盖。中国资产管理行业此前基本是在“机构监管”框架下发展的,此次《指导意见》提出“机构监管与功能监管相结合”的理念,将“功能监管”明确作为未来资产管理行业监管的重要原则,成为中国资产管理行业监管的重要转折点。

  功能监管是指对资产管理产品不再按照机构类型来划分,而是按照产品的功能和特性进行划分,同类产品适用同等规则,弥补交叉性金融业务的监管漏洞。从全球范围看,功能监管是各国资产管理行业监管的普遍原则,但是在功能监管原则上的监管机构架构却因各国不同的金融市场特点和金融监管框架沿革而有所差异,例如美国是多头功能监管模式,英国是审慎监管和行为监管的双峰监管模式,新加坡是统一功能监管模式。随着《机构改革方案》的审议通过,中国新的金融监管框架“一委一行两会”(金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会)基本确立,对资产管理行业的功能监管也有望在“一委一行两会”金融监管框架下展开。分析资产管理行业功能监管框架的国际经验,并对比与中国的异同,能够为中国资产管理行业的进一步规范和发展提供启发和借鉴。

  中国资产管理行业

  “机构监管与功能监管相结合”

  从规模角度考察,中国资产管理行业近些年经历了爆发式增长,成为发展最快的金融细分领域之一。经初步估算,截至2017年底,中国金融机构开展的资管业务规模约为109万亿元。但在快速增长的同时,中国资产管理行业也暴露出一系列风险隐患。

  从资金流动的链条看,在资金来源方面局部存在事实上使用刚性兑付方式吸收散户资金的情况;在资金运作方面也局部存在采用多层嵌套方式规避监管的情况;在资金流向方面还局部存在对底层资产的无法穿透使资金流向难以及时可控的情况。站在金融与实体经济关系的角度来看,部分金融机构通过较低的融资成本从市场获得流动性,并通过质押和期限错配、重复加杠杆等来实现套利,然而这种套利在终端需要实体经济用更高的回报率作为支撑,如果实体经济达不到更高的回报率,资金就可能会在金融体系内空转,既浪费大量金融资源,积累风险隐患,又在客观上抬高了实体经济的融资成本。

  在“大资管”推动资产管理产品相互融合的背景下,资产管理行业的发展现状显示出原有的“铁路警察、各管一段”的机构监管方式已经不能对资产管理行业风险进行统筹监管,需要监管框架的跟进和调整。2017年中的第五次全国金融工作会议提出了要加强功能监管,强调金融服务实体经济的原则,并设立了金融稳定发展委员会,强化中国人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。随后,“资管新规”明确了统一同类资产管理产品监管标准的方向,也明确了资产管理行业未来“机构监管与功能监管相结合”的监管理念。结合2018年两会上公布的《机构改革方案》,可以看出,在对资产管理产品统一标准的基础上,金融稳定委员会和中国人民银行有望强化对整个资产管理行业的一致监管,中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会有望同时对监管对象的资产管理业务实施监管,即实现“机构监管与功能监管相结合”。

  展望预期中的新的资产管理监管框架,金融稳定发展委员会负责资产管理行业重大问题的统筹和协调,中国人民银行负责拟定资产管理行业重要法律法规草案和资产管理行业的宏观审慎管理,中国银行保险监管管理委员会和中国证券监管管理委员会作为两大微观审慎监管机构,在统一的资产管理监管标准下,分别负责银行、保险、信托行业和证券、基金、期货行业的资产管理业务微观审慎监管,维护资产管理机构稳健运行,保护投资者合法权益。新的监管架构体现了对资产管理行业“宏观审慎管理与微观审慎监管相结合、机构监管与功能监管相结合的监管理念”,是结合目前资产管理行业发展现状和风险隐患的一次跟进式调整。

  在新的监管框架下,《指导意见》有望对资产管理业务进行统一的定义,并制定统一的行业监管标准。资产管理业务指银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理机构等金融机构接受投资者委托,对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务。《指导意见》分别对资产管理产品分类及投资要求、信息披露要求、投资者分类、投资者适当性管理要求、分级产品设计等方面进行了具体的规定,力求实现对各类机构开展资产管理业务的全面、统一覆盖。

  资产管理行业功能监管框架的国际经验

  目前,根据波士顿咨询发布的《2017年全球资产管理报告》,全球资产管理规模约为69.1万亿美元,由美国主导的北美市场仍是规模最大的地区市场,管理资产额占全球的48%,欧洲约占30%,亚洲发展较快,但总体规模仍然较小。本文选择美国、英国和新加坡作为代表,分析其资产管理行业的监管框架。

  1. 美国资产管理行业的多头功能监管模式。

  美国资产管理行业在全球资管行业中居于领导地位,并且在过去数年中经历了危机冲击之后的恢复性增长。截至2016年底,美国注册投资公司[主要包括共同基金、封闭基金、交易所交易基金(ETF)及单位投资信托(UIT)]管理的资产总额达到19.2万亿美元,其中,共同基金以16.3万亿美元的资产总额维持全球第一的地位。截至2016年第二季度,美国私募基金的总资产规模为10.52万亿美元,已经步入稳定增长的成熟阶段。美国对资产管理行业的监管属于多头功能监管模式,即在功能监管原则下,由不同的联邦监管机构对不同的资管产品实施监管。

  在美国,由于早期法律对证券概念的包容性界定,大部分资产管理产品统一由美国证券交易委员会(SEC)监管。各金融机构都可以发起投资公司,面向公众投资者发售投资公司份额。通俗地理解,美国每款基金产品都是一个“投资公司”,而基金公司(类似贝莱德基金、先锋基金,即中国通常理解的基金管理公司)则是投资公司聘请的投资顾问。但美国投资公司具有投资合同的全部特征,属于《1933年证券法》定义的“证券”中的一种,因此投资份额公开发售前需向SEC注册登记为证券,投资公司则需要按照《1940年投资公司法》的要求建立投资公司的治理结构,披露相关信息,在SEC注册登记为“注册投资公司”。注册投资公司在成立后需要接受SEC的持续监管。如果金融机构担任投资公司的投资顾问,也需要按照《1940年投资顾问法》在SEC注册,成为“注册投资顾问”并接受SEC的持续监管。

  美国商业银行的集合管理基金获得《1940年投资公司法》的豁免,无须向SEC注册为投资公司,但接受美国货币监管总署(OCC)的监管。集合管理基金具体包括共同信托基金(Common Trust Fund)和集合投资基金(Collective Investment Fund),前者是普通的集合管理信托,后者是仅限于豁免联邦税的员工退休金、福利金、利益分享、股利红利等的集合管理。集合管理基金是只有商业银行和信托机构才能发行和管理的,属于美国商业银行传统的信托业务,受OCC的监管。获得《1940年投资公司法》豁免的最重要条件是信托基金的成立是以建立真诚善意的信托关系为目的,仅用于帮助信托、遗产和其他信托的管理,不能面向公众投资者销售或进行广告宣传,且不能在信托费用之外收取额外的信托费用。由此可见,美国商业银行的集合管理基金不同于中国商业银行的理财产品,中国商业银行理财产品出现的“资金池



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